☑ 裁判要点

1.当事人近年来向行政机关频繁进行各类投诉举报，由此衍生出一系列行政复议及诉讼，该行为有悖于普通消费者为维护自身合法权益而进行投诉举报的目的，浪费了行政及司法资源，为此，人民法院建议投诉举报人能合理行使诉权，杜绝此类现象再次发生。

2.申请人申请行政复议，须具有通过行政复议加以法律权益保护的必要，即申请人确实需要行政复议机关帮助其实现法律规定的权益，而且法律保护需要未被滥用。

☑ 裁判文书

北京市高级人民法院

行 政 判 决 书

（2022）京行终3243号

上诉人（一审原告）尚庆风，男，1976年11月26日出生，汉族，住天津市西青区。

被上诉人（一审被告）国家药品监督管理局，住所地北京市西城区展览路北露园1号。

法定代表人焦红，局长。

委托代理人郗文静，国家药品监督管理局工作人员。

委托代理人王青斌，北京市炜衡律师事务所律师。

上诉人尚庆风因诉国家药品监督管理局（以下简称国家药监局）驳回行政复议申请决定一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2022）京01行初111号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。

2022年1月19日，国家药监局针对尚庆风的行政复议申请作出《行政复议决定书》（药监复决字〔2021〕51号，以下简称被诉决定书），主要内容为：一、尚庆风不具有行政法所保护的利益。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第一条规定，为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围……《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十条第一款、第二款规定，消费者在购买、使用商品时，其合法权益受到损害的，可以向销售者要求赔偿。销售者赔偿后，属于生产者的责任或者属于向销售者提供商品的其他销售者的责任的，销售者有权向生产者或者其他销售者追偿。消费者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、财产损害的，可以向销售者要求赔偿，也可以向生产者要求赔偿。属于生产者责任的，销售者赔偿后，有权向生产者追偿。属于销售者责任的，生产者赔偿后，有权向销售者追偿。

公民、法人或其他组织申请行政复议应当符合行政复议的受理条件。行政复议的目的主要是解决行政争议，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。自身合法权益受到行政行为侵害，实质形成行政争议是公民、法人或者其他组织提起行政复议的前提和基础。

尚庆风近年来针对同一领域的同类型事项，向行政机关频繁大量反复进行投诉举报，然后针对行政机关的处理或者不处理行为以及由此衍生的一些其他事项不断提起行政复议、行政诉讼，其行为已超出消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务的合理范畴。其采取的非正常消费方式，超出维护其自身合法权益的权利边界，尚庆风行为的目的已非救济受损的合法权益，其真实原因并非其合法权益受到行政机关违法行政行为侵害，而是借复议诉讼向行政机关施压，要求获得赔偿，尚庆风的行为已经完全背离了作为普通消费者为维护自身合法权益而进行投诉举报的目的，其提起的相关复议和诉讼缺乏正当性，客观上浪费了大量的行政资源及司法资源。宝贵的、有限的行政资源和司法资源应当用于解决真正的行政纠纷。行政机关鼓励人民群众监督商品生产者和经营者，积极向行政机关提供违法线索，并通过合法途径维护自身正当权益，但不支持个别人以维权之名牟利。尚庆风频繁、大量、反复的投诉举报、行政复议、行政诉讼等行为不仅滋扰了行政机关的正常管理，也浪费着有限的行政和司法资源，给司法机关、行政机关及第三人造成极大资源浪费及诉累，严重违背了行政复议法的立法目的和初衷。尚庆风具有将保护公民合法权益的行政复议变异为个人牟利手段的目的，其提起的行政复议已成为工具性的手段，已失去了支持其进行复议的法律价值。此外，本案中，尚庆风在零售环节从销售者处购买涉案产品，其向四川省药品监督管理局（以下简称四川药监局）提交的投诉举报材料不足以证明其与作为生产者的被举报人之间存在消费者权益争议，本案亦不存在影响消费者权益的情形。

二、尚庆风提出行政复议超出法定期限。行政复议法第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。复议法实施条例第十六条第一款第一项规定，公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第八项、第九项、第十项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算。第二十八条第四项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：在法定申请期限内提出。根据上述规定，公民、法人或其他组织申请行政复议应当符合行政复议的受理条件。

本案中，四川药监局于2020年6月22日收到涉案举报，尚庆风在无正当理由的情况下，于2021年4月4日方向国家药监局提交行政复议申请，已超过法定行政复议申请期限。据此，尚庆风此次行政复议申请不符合复议法实施条例第二十八条第四项规定的行政复议受理条件。综上所述，国家药监局根据复议法实施条例第四十八条第一款第二项规定，决定驳回尚庆风的行政复议申请。尚庆风不服，诉至一审法院，请求撤销被诉复议决定并责令国家药监局重新作出复议决定。

一审法院经审理查明：2020年6月22日，四川药监局收到尚庆风的涉案举报，称其购买了被举报人生产的蛤蚧，认为该产品性状不符合《中国药典》一部对蛤蚧的要求，也没有依据《中国药典》的规定标注性味与归经、功能与主治、用法与用量，涉案产品属于假药劣药，请求依法予以处理。2020年7月12日，四川药监局经批准延长核查期限15个工作日。2020年7月13日，四川药监局对被举报人进行现场检查，调取相关材料。2020年7月14日，被举报人向四川药监局提交情况说明。2020年7月15日，四川药监局对被举报人进行询问调查。同日，四川药监局对涉案举报作出不予立案决定。2021年4月20日，四川药监局作出《关于四川原上草中药饮片有限公司蛤蚧举报件办理情况的复函》，并于2021年4月21日寄送尚庆风。因认为四川药监局未在法定期限内对其上述举报予以处理，尚庆风于2021年4月4日向国家药监局提交行政复议申请，请求国家药监局责令四川药监局对其涉案举报作出处理决定。2021年4月7日，国家药监局收到尚庆风的复议申请。2021年4月9日，国家药监局向四川药监局作出《行政复议答复通知书》（药监复答字〔2021〕39号）。2021年4月22日，四川药监局向国家药监局作出答复。2021年5月27日，国家药监局作出《中止行政复议通知书》（药监复中字〔2021〕39号），决定中止审理。2022年1月19日，国家药监局作出《恢复行政复议通知书》（药监复恢字〔2021〕39号），决定恢复本案审理。同日，国家药监局作出被诉决定书并于次日向尚庆风邮寄。尚庆风于2022年1月22日签收，并在法定期限内向一审法院提起行政诉讼。

在庭审中，尚庆风表示，本案案情简单，不需要中止复议，对国家药监局的中止程序有异议，对国家药监局作出被诉决定书其他程序不持异议。

一审法院认为：行政复议法第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。复议法实施条例第十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第（八）项、第（九）项、第（十）项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。复议法实施条例第二十八条第（四）项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：在法定申请期限内提出。复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。本案中，根据已查明的事实，四川药监局于2020年6月22日收到尚庆风的涉案举报。因现行法律法规对此类事项未规定履行期限，依据复议法实施条例第十六条第一款规定，四川药监局的履行期限为自2020年6月23日起算的六十日内，即至2020年8月21日止。如尚庆风认为四川药监局未在法定期限内履行法定职责，应当于2020年8月22日开始起算的六十日内，即2020年10月20日之前向国家药监局申请复议。故尚庆风于2021年4月4日向国家药监局提交行政复议申请已超出法定期限，国家药监局依据复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定驳回尚庆风的复议申请并无不当。

复议法实施条例第四十一条第一款第八项规定，行政复议期间有下列情形之一的，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：（八）其他需要中止行政复议的情形。该条第二款规定，行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。本案中，因国家药监局认为案件情况复杂，需要进一步调查，故决定中止审理并通知了双方当事人。在中止原因消除后，国家药监局恢复审理并作出了被诉决定书，其复议程序并无不当，尚庆风的相关主张不能成立，一审法院不予支持。

此外，需要指出的是，尚庆风近年来针对药品质量问题，向行政机关频繁进行各类投诉举报，由此衍生出一系列行政复议及诉讼，该行为有悖于普通消费者为维护自身合法权益而进行投诉举报的目的，浪费了行政及司法资源，为此，一审法院建议尚庆风能合理行使诉权，杜绝此类现象再次发生。

综上，尚庆风的诉讼理由均不能成立，对其诉讼请求，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回尚庆风的诉讼请求。

尚庆风不服一审判决，以一审法院查明事实不清、适用法律不当等为由向本院提起上诉，请求撤销一审判决，撤销被诉决定书并责令国家药监局限期重做。

国家药监局未向本院提交二审答辩意见。

一审期间双方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据在案有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。

本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。根据行政复议法、复议法实施条例的相关规定，申请人提出复议申请，要求行政复议机关履行行政复议职责作出有利于其的行政复议决定，须以符合法定受理条件为前提。不符合法定复议受理条件的，行政复议机关不予受理或从程序上驳回复议申请。本案中，尚庆风在行政程序中向四川药监局提出涉案举报，请求对被举报人违法行为予以查处。2020年6月22日，四川药监局收到尚庆风的涉案举报。2021年4月4日，尚庆风向国家药监局申请行政复议，请求国家药监局责令四川药监局对涉案举报作出处理决定。根据行政复议法第九条、复议法实施条例第十六条第一款的规定，尚庆风认为四川药监局未履行对涉案举报的行政处理职责，应当在四川药监局法定履行职责期限届满之日起六十日内提出申请，但本案中尚庆风并未在上述期限内向国家药监局提出复议申请。被诉决定书据此认定，尚庆风未在法定申请期限内提出复议申请，不符合受理条件，并驳回其行政复议申请，符合复议法实施条例第二十八条第四项、第四十八条第一款第二项的规定。

另需指出的是，申请人申请行政复议，须具有通过行政复议加以法律权益保护的必要，即申请人确实需要行政复议机关帮助其实现法律规定的权益，而且法律保护需要未被滥用。本院注意到，国家药监局在被诉决定书中认定尚庆风不具有行政法所保护的利益，且在一审程序中提交了尚庆风2020-2021年行政复议案件情况（国家药监局为复议机关）、尚庆风举报涉及主要事项梳理、中国裁判文书网案件检索情况（以尚庆风为当事人关键词）、尚庆风相关新闻报道。一审法院虽对上述证据材料的相关证明目的不予认可，但建议尚庆风能合理行使诉权，杜绝此类现象再次发生。本院对此不持异议。

综上，因尚庆风提出的行政复议申请不符合法定条件，国家药监局在履行了法定行政复议步骤后，于法定期限内通过作出被诉决定书，决定驳回尚庆风的行政复议申请，所履行的行政复议职责并无不当。尚庆风认为国家药监局未依法履行行政复议职责的理由不能成立，一审法院判决驳回尚庆风的诉讼请求正确，本院应予维持。尚庆风的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人尚庆风负担（已交纳）。

本判决为终审判决。